Региональное
Законодательство
Омская область

Постановление Администрации города Омска от 19.12.2013 N 1562-п "Об утверждении Концепции управления муниципальным долгом города Омска на период до 2017 года"

АДМИНИСТРАЦИЯ ГОРОДА ОМСКА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 декабря 2013 г. № 1562-п

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ
ГОРОДА ОМСКА НА ПЕРИОД ДО 2017 ГОДА

Во исполнение постановления Администрации города Омска от 23 апреля 2013 года № 430-п "О Плане действий Администрации города Омска по социально-экономическому развитию города Омска на 2013 год", в целях осуществления эффективного управления муниципальным долгом города Омска постановляю:
1. Утвердить Концепцию управления муниципальным долгом города Омска на период до 2017 года согласно приложению к настоящему постановлению.
2. Департаменту информационной политики Администрации города Омска опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и разместить в сети "Интернет" на официальном сайте Администрации города Омска.
3. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2014 года.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Мэра города Омска, директора департамента финансов и контроля Администрации города Омска И.А. Парыгину.

Мэр города Омска
В.В.Двораковский





Приложение
к постановлению Администрации города Омска
от 19 декабря 2013 г. № 1562-п

КОНЦЕПЦИЯ
управления муниципальным долгом города Омска
на период до 2017 года

Раздел 1. Общие положения

1. Составной частью системы управления финансовыми ресурсами города Омска является управление муниципальным долгом. Муниципальный долг при непродуманной долговой политике является источником экономических и политических рисков. Это определяет тесную взаимосвязь задачи управления муниципальным долгом с вопросами обеспечения экономической безопасности муниципального образования, осуществляющего заимствования.
2. Концепция управления муниципальным долгом города Омска на период до 2017 года (далее - Концепция) разработана в соответствии с федеральными, областными и муниципальными правовыми актами и основана на обобщении опыта управления муниципальным долгом города Омска (далее - муниципальный долг) в предыдущие годы, опыта управления муниципальным долгом других муниципальных образований, а также рекомендациях, разработанных ведущими рейтинговыми агентствами.
Настоящая Концепция построена на принципах сохранения достигнутых положительных результатов, а также выдвижения и решения актуальных задач управления муниципальным долгом на период до 2017 года и характеризует текущую долговую политику Администрации города Омска.

Раздел 2. Цели, принципы и задачи
управления муниципальным долгом

3. Управление муниципальным долгом является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами города Омска и выступает составной частью бюджетной политики города Омска.
Качественное и эффективное управление муниципальным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств муниципального образования город Омск (далее - муниципальные долговые обязательства) и нацеленность на обеспечение умеренной долговой нагрузки на бюджет города Омска, но и прежде всего создание прозрачной системы управления муниципальным долгом с использованием четких процедур и механизмов, а также публичного раскрытия информации о проводимой долговой политике Администрации города Омска.
4. В рамках Концепции под долговой политикой Администрации города Омска (далее - долговая политика) понимается процесс разработки и практической реализации направлений управления муниципальными долговыми обязательствами.
5. Под управлением муниципальным долгом понимается процесс управления муниципальными долговыми обязательствами в целях поддержания объема муниципального долга на экономически безопасном уровне, оптимизации расходов на его обслуживание, снижения рисков и равномерного распределения во времени связанных с муниципальным долгом платежей.
6. Основной целью управления муниципальным долгом является обеспечение сбалансированности, устойчивости бюджета города Омска и своевременного исполнения расходных обязательств города Омска в полном объеме.
7. В качестве основных принципов управления муниципальным долгом Администрацией города Омска определены:
1) безусловное соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;
2) обеспечение своевременности обслуживания и погашения муниципального долга;
3) поддержание объема муниципального долга на экономически безопасном уровне;
4) эффективное использование бюджетных средств на обслуживание муниципального долга с целью достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
5) привлечение и размещение муниципальных долговых обязательств рыночного характера среди максимального круга участников посредством осуществления торгов предусмотренными законодательством способами;
6) обеспечение предусмотренной законодательством степени публичности и информационной прозрачности политики в сфере муниципального долга.
8. Достижение цели управления муниципальным долгом предполагает необходимость решения следующих задач:
1) планирование объемов привлечения муниципальных заимствований города Омска (далее - муниципальные заимствования) с учетом потребностей бюджета города Омска в привлечении заемных средств и возможностей местного бюджета по погашению и обслуживанию муниципальных долговых обязательств;
2) оптимизация расходов на обслуживание муниципального долга;
3) обеспечение экономически обоснованного объема муниципального долга;
4) поддержание оптимальной структуры муниципальных долговых обязательств;
5) минимизация рисков, связанных с осуществлением муниципальных заимствований;
6) обеспечение взаимодействия с профессиональными участниками финансовых рынков на приемлемых условиях для привлечения и аккумулирования средств наиболее широкого круга инвесторов;
7) организация учета муниципальных долговых обязательств;
8) поддержание позитивной кредитной истории путем проведения политики информационной открытости в части всех существенных событий, касающихся кредитоспособности города Омска.

Раздел 3. Анализ результатов и существующей практики
управления муниципальным долгом

9. Управление муниципальным долгом осуществляется в соответствии с Программой муниципальных заимствований города Омска, ежегодно утверждаемой Решением Омского городского Совета о бюджете города Омска на очередной финансовый год и плановый период.
10. По состоянию на 1 октября 2013 года фактический объем муниципального долга составил 3165,0 млн. рублей, в том числе: 3035,0 млн. рублей (95,9 процента) составляет задолженность по кредитам кредитных организаций и 130,0 млн. рублей (4,1 процента) - обязательства по муниципальным гарантиям муниципального образования город Омск (далее - муниципальная гарантия). По срокам муниципальных заимствований преобладают краткосрочные обязательства (до 1 года) - 80,2 процента, среднесрочные (от 1 года до 5 лет) составляют 19,8 процента.
Анализ долговой политики показывает, что объем муниципального долга за период с 1 января 2010 года увеличился на 697,0 млн. рублей (или на 28,2 процента).
Расходы бюджета города Омска на обслуживание долговых обязательств по состоянию на 1 октября 2013 года составили 176,3 млн. рублей или 48,8 процента от годового назначения.
В 2010 - 2013 годах Администрацией города Омска был предпринят ряд мер, направленных на минимизацию расходов на обслуживание муниципального долга, в том числе таких как:
- проведение аукционов по рефинансированию действующих муниципальных долговых обязательств;
- подписание дополнительных соглашений с банками-кредиторами по реструктуризации действующих кредитов, направленных на снижение процентных ставок;
- активное использование системы нескольких параллельных возобновляемых кредитных линий с выборкой денежных средств по ним в порядке повышения стоимости муниципальных заимствований и оперативным погашением остатка задолженности при наличии временно свободных средств бюджета.
Результатом принятых мер стало сокращение расходов бюджета города Омска на обслуживание долговых обязательств: в 2010 году - на 198,7 млн. рублей, в 2011 году - на 203,0 млн. рублей, в 2012 году - 161,4 млн. рублей.
В 2011 году международное рейтинговое агентство Moody's Investors Service присвоило городу Омску рейтинг эмитента долговых обязательств в национальной валюте по глобальной шкале Ba3, и по российской национальной шкале Aa3.ru. Прогноз рейтингов стабильный.

Раздел 4. Основные направления долговой политики

11. Основные направления долговой политики раскрывают текущую функциональную деятельность Администрации города Омска по решению поставленных задач.
Каждое направление носит комплексный характер и представляет собой совокупность взаимосвязанных действий по решению поставленных задач и достижению ожидаемых результатов в ходе реализации каждого из направлений.

Глава 1. Планирование объемов привлечения
муниципальных заимствований

12. Система планирования долговых обязательств города Омска основывается на методологии расчета долговой нагрузки на бюджет города Омска с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств и методике расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств муниципального образования городской округ город Омск Омской области с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета города Омска, утвержденных постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года № 499-п "О совершенствовании системы управления долговыми обязательствами муниципального образования городской округ город Омск Омской области".
13. В планировании объемов привлечения муниципальных заимствований применяется подход, основанный на представлении муниципальных заимствований как источника вложения бюджетных инвестиций. Такой подход используется ведущими международными рейтинговыми агентствами, которые через критерии общей кредитоспособности заемщика анализируют уровень инвестиционной направленности бюджета и роль муниципальных заимствований.
14. Для определения уровня экономических ограничений, создаваемых отчислением средств бюджета города Омска на обслуживание и погашение действующих долговых обязательств, и определения объема возможного привлечения новых долговых обязательств осуществляется расчет доступной долговой емкости бюджета города Омска (далее - доступная долговая емкость) и оценка платежеспособности города Омска.
Показателем для управления и контроля над объемом привлекаемых средств является доступная долговая емкость, определяемая как разница между величиной долговой емкости (превышение доходов бюджета города Омска с учетом источников финансирования дефицита бюджета города Омска над расходами бюджета города Омска без учета ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций) и долговой нагрузки (объем обязательств, связанных с обслуживанием и погашением муниципального долга).
Если доступная долговая емкость положительна на всем интервале планирования, то допускается привлечение новых муниципальных заимствований.
Если доступная долговая емкость отрицательна в каком-либо периоде расчета, то в зависимости от длительности периода расчета необходимо либо провести рефинансирование муниципального долга или частичное досрочное погашение имеющихся муниципальных долговых обязательств с целью приведения их в соответствие с пределами долговой емкости, либо для более короткого периода внутри расчетного года осуществить финансирование кассового разрыва бюджета города Омска с целью сглаживания возникающих диспропорций.
15. Денежные средства, образующие доступную долговую емкость первого расчетного года в интервале планирования, являются свободными средствами бюджета города Омска, которые могут быть направлены на:
- финансирование адресной инвестиционной программы города Омска;
- досрочное погашение муниципальных долговых обязательств с целью снижения долговой нагрузки на бюджеты города Омска будущих лет.
Значения доступной долговой емкости в последующие годы являются основаниями для ограничения объема новых долговых обязательств при их планировании.
16. В целях определения текущего финансового состояния и потенциальных финансовых возможностей бюджета города Омска в части, касающейся муниципальных долговых обязательств, используются индикаторы оценки финансового положения и качества управления бюджетом города Омска, отражающие ключевые факторы платежеспособности города Омска.
Определение оптимального уровня долговой нагрузки на бюджет города Омска должно обеспечить необходимый уровень его экономической безопасности, то есть защиту определенной части расходов бюджета города Омска, необходимой для бесперебойного функционирования городской инфраструктуры и выполнения социальных программ от рисков, связанных с погашением муниципальных долговых обязательств.

Глава 2. Оптимизация расходов
на обслуживание муниципального долга

17. В рамках реализации данного направления необходимо осуществление следующих мероприятий:
1) формирование источников финансирования дефицита бюджета города Омска, разработка Программы муниципальных заимствований города Омска, Программы муниципальных гарантий, перечня главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета города Омска, планирование расходов на обслуживание муниципального долга;
2) осуществление мероприятий по рефинансированию и реструктуризации муниципального долга;
3) составление и ведение распределения кассовых выплат по расходам на обслуживание муниципального долга;
4) планирование и ведение учета муниципальных долговых обязательств и муниципальных заимствований, осуществление контроля своевременности исполнения обязательств по кредитным договорам и муниципальным контрактам;
5) мониторинг ситуации на рынке кредитных ресурсов с целью выявления тенденций изменения процентных ставок;
6) поддержание экономически обоснованного объема и структуры муниципального долга;
7) ведение муниципальной долговой книги муниципального образования город Омск (далее - долговая книга), осуществление мониторинга состояния объема муниципального долга и расходов на его обслуживание на предмет соответствия ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации;
8) выполнение функции муниципального заказчика при проведении открытых конкурсов, аукционов в электронной форме на оказание финансовых услуг, подготовка проектов кредитных договоров, муниципальных контрактов;
9) осуществление расчета доступной долговой емкости и платежеспособности города Омска;
10) подготовка проектов необходимых нормативных правовых актов для организации муниципального облигационного займа города Омска;
11) подготовка документов по обращению муниципальных ценных бумаг города Омска на вторичном рынке ценных бумаг и погашению муниципального облигационного займа города Омска.

Глава 3. Минимизация рисков, связанных
с осуществлением муниципальных заимствований

18. В рамках настоящей Концепции риск представляет собой возможность финансовых потерь бюджета города Омска в результате наступления событий или совершения действий, которые не могут быть заранее однозначно спрогнозированы.
19. В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (стоимости обслуживания и погашения обязательств) бюджета города Омска в случае наступления определенных событий.
Основной целью управления рисками является их минимизация.
С точки зрения основных подходов к минимизации выделяют:
1) риски, которые могут быть уменьшены путем принятия соответствующих решений и совершения необходимых действий (риск недостаточного поступления доходов в бюджет города Омска, риск несвоевременного исполнения муниципальных долговых обязательств, риск снижения ликвидности и др.);
2) риски, связанные с внешними условиями (риск рефинансирования, риск процентной ставки, риск цены выкупа и др.).
20. Способами минимизации первой группы рисков являются:
1) повышение качества перспективного финансового планирования;
2) построение оценки долговой емкости на основе прогнозов социально-экономического развития и финансового состояния города Омска;
3) планирование структуры и объема муниципального долга исходя из условия, что объем расходов на погашение и обслуживание муниципальных долговых обязательств в каждом периоде не должен превышать величины доступной долговой емкости в этом периоде, уменьшенной на страховочную часть доступной долговой емкости;
4) анализ финансового состояния получателя муниципальной гарантии на стадии выдачи муниципальной гарантии, а также мониторинг финансового состояния получателя муниципальной гарантии на протяжении всего срока действия муниципальной гарантии;
5) проведение правовой экспертизы разрабатываемых контрактов, предметом которых является привлечение муниципальных заимствований;
6) выполнение требований безопасности в информационной системе учета и управления муниципальными долговыми обязательствами.
Способами минимизации рисков второй группы для вновь привлекаемых обязательств является отказ от заимствований со значительными рисками, а по уже существующим долговым обязательствам их рефинансирование.
Своевременное и эффективное управление рисками в процессе осуществления муниципальных заимствований позволит исключить вероятность наступления штрафных санкций со стороны кредиторов, поддерживать умеренную долговую нагрузку на бюджет города Омска и соблюдать ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Глава 4. Организация учета
муниципальных долговых обязательств

21. Учет муниципальных долговых обязательств, а также операций по их привлечению, обслуживанию и погашению осуществляется в соответствии с действующим законодательством.
Учет муниципальных долговых обязательств ведется в следующих видах:
1) бухгалтерский учет, целью которого является своевременное и полное отражение операций по привлечению, обслуживанию и погашению долговых обязательств города Омска;
2) оперативный учет, целью которого является формирование и предоставление оперативной информации о состоянии муниципального долга, расходов местного бюджета на его обслуживание для принятия оперативных решений по исполнению расходной части бюджета города Омска.
22. Система учета муниципальных долговых обязательств представляет собой комплекс процедур по хранению информации, относящейся к обязательствам, в том числе средства автоматизации этих процедур. Система учета муниципальных долговых обязательств должна обеспечивать сбор, хранение, систематизацию и внесение изменений в данные, относящиеся к муниципальным долговым обязательствам.
23. Долговая книга является частью системы учета муниципальных долговых обязательств.
В долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования город Омск по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения долговых обязательств, о кредиторе (бенефициаре), о просроченной задолженности по долговым обязательствам.
Информация о муниципальных долговых обязательствах из долговой книги подлежит передаче в установленном порядке в Министерство финансов Омской области для включения в государственную долговую книгу Омской области.
В целом, мониторинг и учет являются наиболее важными процедурами управления долговыми обязательствами. Ведение долговой книги должно исключить несистемность учета муниципальных долговых обязательств, снизить организационные и временные издержки по сбору и обработке информации о состоянии муниципального долга.

Раздел 5. Инструменты и методы управления
муниципальными долговыми обязательствами

24. Инструменты управления муниципальными долговыми обязательствами условно можно разделить на используемые в практике и планируемые к использованию.
Практическое применение в процессе управления муниципальными долговыми обязательствами получили следующие инструменты:
1) рефинансирование и реструктуризация муниципальных долговых обязательств. Поддержание оптимальной структуры муниципальных долговых обязательств является одной из основных задач управления муниципальным долгом. Несбалансированность бюджета и конъюнктура рынков оказывают значительное влияние на обслуживание муниципальных долговых обязательств. Платежи осуществляются таким образом, чтобы обеспечить равномерную нагрузку на бюджет города Омска. При этом не всегда удается избежать пиковых нагрузок и возникает необходимость рефинансировать такие выплаты. При изменении рыночных процентных ставок или более выгодных предложений по срокам, а также в случае достижения соглашений по изменению условий заключенных муниципальных контрактов, возникает необходимость осуществить мероприятия по рефинансированию и реструктуризации муниципальных долговых обязательств в целях снижения расходов на обслуживание муниципального долга и увеличения сроков привлечения муниципальных заимствований. Простота и быстрота получения банковских кредитов, а также индивидуальные гибкие условия делают кредиты коммерческих банков удобным инструментом для рефинансирования и реструктуризации муниципальных долговых обязательств. Преимущество отдается кредитам и кредитным линиям сроком до одного года. Создание конкурентной среды среди кредиторов позволяет оптимизировать расходы на обслуживание муниципального долга;
2) осуществление операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета города Омска. Оперативное управление остатками на едином счете бюджета города Омска, привлечение и возврат средств организаций, учредителем которых является муниципальное образование город Омск, позволяет сэкономить бюджетные средства, выделяемые на обслуживание муниципальных долговых обязательств, при одновременном обеспечении других видов расходов бюджета города Омска в текущем финансовом году, а также уменьшить нагрузку на заемные источники финансирования дефицита бюджета;
3) муниципальные гарантии. Муниципальные гарантии являются одним из видов муниципальных долговых обязательств, выступающих в качестве инструмента социально-экономической политики Администрации города Омска. Значимость муниципальных гарантий обусловлена целями их предоставления, приоритетной из которых является реализация мероприятий по поддержанию и развитию социально ориентированных отраслей экономики города Омска (транспорт, электроэнергетика). Однако, учитывая высокие риски гарантийных обязательств, необходимо проводить политику, направленную на ограничение доли данного вида обязательств в структуре муниципального долга.
Предоставление муниципальных гарантий должно основываться на следующих принципах:
- муниципальные гарантии предоставляются при условии обеспечения принципалом исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования гаранта;
- анализ финансового состояния принципала по установленным критериям;
- выполнение принципалом требований об отсутствии задолженности по налоговым платежам и иной просроченной задолженности.
25. В качестве планируемого к использованию инструмента управления муниципальными долговыми обязательствами выступает диверсификация кредитного портфеля Администрации города Омска, целью введения в практику которого является оптимизация расходов на обслуживание муниципального долга. Кредитный портфель Администрации города Омска может быть расширен следующими видами долговых обязательств:
1) средства, поступившие от размещения муниципальных ценных бумаг города Омска, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации. Длительный срок и значительный объем получаемых средств, а также рыночный способ размещения, обращения и формирования цены характеризуют муниципальные ценные бумаги как, возможно, один из основных видов муниципальных заимствований с длительным сроком действия. Данный вид долговых обязательств способен позволить существенно расширить круг кредиторов, сформировать кредитную историю, тем самым положительно воздействовать на дальнейшее экономическое развитие города Омска и, как следствие, снизить расходы на обслуживание муниципального долга;
2) бюджетные кредиты, предоставленные бюджету города Омска другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. В связи с неравномерностью поступления доходов и потребностью в финансировании расходов при исполнении бюджета города Омска в течение года возникают временные кассовые разрывы, одним из способов финансирования которых могут стать бюджетные кредиты. Короткий срок и низкая процентная ставка по бюджетным кредитам позволят снизить расходы на обслуживание муниципального долга, вследствие этого существует экономически обоснованная заинтересованность во внедрении данного вида долговых обязательств в структуру муниципального долга.
26. К методам оперативного управления муниципальным долгом в рамках исполнения бюджета города Омска текущего финансового года относятся:
1) корректировка сроков привлечения муниципальных заимствований, предусмотренных Программой муниципальных заимствований города Омска, ежегодно утверждаемой Решением Омского городского Совета о бюджете города Омска на очередной финансовый год и плановый период, для финансирования утвержденного объема дефицита местного бюджета. Корректировка сроков привлечения муниципальных заимствований при условии сохранения общих параметров бюджета города Омска текущего финансового года предусматривает их перенесение на более ранние или поздние сроки. Критерием определения необходимости ее осуществления является фактическое поступление доходов и фактическое использование предусмотренных бюджетных ассигнований;
2) досрочное погашение муниципальных долговых обязательств. Досрочное погашение муниципальных долговых обязательств осуществляется за счет дополнительно полученных доходов, перераспределения экономии по текущим расходам и (или) привлечения новых муниципальных заимствований в целях оптимизации расходов бюджета на обслуживание муниципального долга;
3) сокращение объема муниципальных заимствований. Сокращение объема муниципальных заимствований текущего финансового года должно рассматриваться как одна из мер уменьшения предельных нагрузок по погашению муниципальных долговых обязательств будущих периодов.

Раздел 6. Заключение

27. Реализация положений настоящей Концепции позволит:
1) повысить качество планирования муниципальных долговых обязательств;
2) поддерживать экономически безопасный уровень муниципального долга и не допустить его значительного роста;
3) оптимизировать расходы на обслуживание муниципального долга;
4) минимизировать риски управления муниципальным долгом в среднесрочной перспективе.

_______________


------------------------------------------------------------------